Am 16. September 2021 gründete die Europäische Kommission per internem Beschluss eine neue Behörde mit einem Budget von 6 Milliarden Euro. Das Europäische Parlament wurde nicht gefragt. Es gab keine erste Lesung, keine zweite Lesung, keine Abstimmung. Der Beschluss trägt die Nummer C(2021) 6712. Er ist öffentlich. Er ist auf EUR-Lex abrufbar: CELEX:32021D0929.
Die Behörde heißt Health Emergency Preparedness and Response Authority — HERA. Sie ist zuständig für Vorausverträge mit Pharmaunternehmen, gemeinsame Beschaffung für EU-Mitgliedstaaten, strategische Reserven und Forschungsfinanzierung für medizinische Gegenmaßnahmen. Sie ist keine unabhängige EU-Agentur. Sie ist eine Generaldirektion innerhalb der Kommission — ohne die für EU-Agenturen üblichen Kontrollmechanismen gegenüber dem Europäischen Parlament.
Woher sie kam#
Die Kommission hatte im September 2020 in ihrer Mitteilung zur Europäischen Gesundheitsunion (COM(2020) 724) eine europäische Gesundheitsbehörde angekündigt. Als der Gründungsbeschluss am 16. September 2021 unterzeichnet wurde, war HERAs Konzept seit einem Jahr in Planung.
In diesen Planungsmonaten wurde öffentlich, unter welchen Bedingungen die Beschaffung von COVID-Impfstoffen lief, die HERA künftig institutionell organisieren sollte. Im April 2021 berichtete die New York Times: Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hatte die Beschaffung von 1,8 Milliarden Pfizer/BioNTech-Dosen — Vertragsvolumen rund 35 Milliarden Euro — persönlich per SMS und Telefonat mit Pfizer-CEO Albert Bourla verhandelt. (NYT, 28.04.2021) Die resultierenden Verträge wurden der Öffentlichkeit weitgehend geschwärzt übergeben. Die EU-Ombudsfrau eröffnete im Januar 2021 eine Untersuchung zur “opaken Handhabung” der COVID-Impfstoffverträge (Verfahren OI/3/2021/KR).
HERA wurde nicht als Reaktion auf den Transparenzskandal entworfen. Sie wurde im Schatten dieses Skandals fertiggestellt — ohne ihn zu adressieren.
Der Parlamentarische Forschungsdienst (EPRS) hielt in seiner Analyse zur HERA-Gründung (EPRS_BRI(2022)698941) fest, die Kommission habe “das ordentliche Gesetzgebungsverfahren umgangen” und eine Behörde mit 6-Milliarden-Budget ohne die für EU-Agenturen üblichen Kontrollmechanismen geschaffen.
Das Urteil#
Am 14. Mai 2025 urteilte das Gericht der Europäischen Union in der Rechtssache T-451/22 (New York Times Company gegen Europäische Kommission):
„Die Kommission hat den Grundsatz der guten Verwaltung verletzt, indem sie sich darauf beschränkt hat, die Nichtexistenz der angeforderten Dokumente zu behaupten, ohne zu erläutern, warum diese Dokumente nicht aufgefunden werden konnten."
Die Kommission hatte die Herausgabe der SMS-Nachrichten zwischen von der Leyen und Bourla aus dem Zeitraum Januar bis Mai 2021 verweigert — mit dem Argument, SMS-Nachrichten seien “nicht substantiell” und müssten daher nicht archiviert werden. Das Gericht verwarf dieses Argument. Es bestätigte einen Verstoß gegen die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (Zugang zu Dokumenten) und gegen Artikel 41 der Grundrechtecharta (Recht auf gute Verwaltung). (CURIA Pressemitteilung Nr. 60/2025, 14.05.2025)
Das Urteil betrifft Verhandlungen, die zeitlich vor HERAs Gründung liegen. Es belegt rechtskräftig, dass die Kommission bei eben jenen Beschaffungsverhandlungen, deren Vergabemuster HERA institutionell fortführen sollte, gegen EU-Transparenzrecht verstieß.
Ob die SMS nach dem Urteil herausgegeben wurden oder ob ein Berufungsverfahren läuft, ist aus öffentlichen Quellen nicht abschließend dokumentiert (Stand: 18.05.2026).
Die Vergabepraxis#
HERA vergibt Rahmenverträge für medizinische Gegenmaßnahmen. Die Preise sind nicht öffentlich. Die IP-Bedingungen sind nicht öffentlich. Das gilt für die COVID-Verträge von 2022 ebenso wie für die Influenza-Verträge von 2026.
Am 20. Februar 2026 unterzeichnete HaDEA im Auftrag von HERA drei Rahmenverträge für die Entwicklung nächster-Generations-Influenza-Impfstoffe. Gesamtvolumen: bis zu 225 Millionen Euro. Laufzeit: 98 Monate. Auftragnehmer: IDT Biologika (Deutschland), SK bioscience (Südkorea), Vaxxas (Australien). Verfahrensart: Pre-Commercial Procurement (PCP). (HaDEA-Bekanntmachung, 20.02.2026)
PCP-Verträge finanzieren F&E-Dienstleistungen — Produktionspflichten wären erst bei nachgelagerten Lieferverträgen relevant. Die tatsächliche offene Frage: Enthalten die PCP-Vertragsbedingungen Klauseln zu Technologietransfer, Produktionsstandort oder Lizenzrechten für die EU im Erfolgsfall? Die Vertragsbedingungen sind nicht öffentlich. Eine Antwort liegt nicht vor.
Interessenstruktur#
| Akteur | Position |
|---|---|
| Europäische Kommission | Gründerin und Betreiberin — HERA ist ihre eigene GD, keine unabhängige Kontrollinstanz |
| Pfizer/BioNTech | ~35 Mrd. EUR COVID-Vertrag 2021; Preise und SMS-Verhandlungen weiterhin nicht vollständig offengelegt |
| Moderna | COVID-Rahmenvertrag 2022, 146 Mio. Dosen, 17 Mitgliedstaaten — Preiskonditionen nicht öffentlich (health.ec.europa.eu) |
| GSK | Pandemie-Influenza-Rahmenvertrag — Konditionen nicht öffentlich |
| Gilead Sciences | Remdesivir-Rahmenverträge für COVID-19-Therapeutika — Preiskonditionen nicht öffentlich |
| IDT Biologika / SK bioscience / Vaxxas | 225 Mio. EUR PCP-Influenza-Verträge 2026 — IP- und Preisbedingungen nicht öffentlich, Technologietransfer-Klauseln unbekannt |
| Europäisches Parlament | Forderte 2022 Transparenz über F&E-Investitionen, parlamentarischen Vertreter im Health Crisis Board, regelmäßige Evaluierung — keine dokumentierte Umsetzung (EP Think Tank, EPRS_BRI(2022)698941) |
| EESC | Rügte HERA formell (Februar 2022): drohende Industriepolitik statt öffentlicher Gesundheit, fehlende Zivilgesellschaftsbeteiligung |
| EuG | Bestätigte 2025 die Rechtsverletzung der Kommission bei den Gründungsverhandlungen |
Die institutionelle Kritik#
Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete im Februar 2022 eine Stellungnahme zu HERA. Sie hält fest:
„HERA erscheint als primär technische Behörde, der die strategische und zukunftsorientierte Komponente fehlt. Sie könnte dazu neigen, Industriepolitik zu betreiben, anstatt die öffentliche Gesundheit und die Interessen vulnerabler Gruppen in den Mittelpunkt zu stellen."
„Der EESC betont den potenziellen Mangel an öffentlicher Kontrolle über HERAs Arbeit, der durch die sehr begrenzte Rolle entstehen kann, die dem Europäischen Parlament, den Regionen, Krankenversicherungen und Zivilgesellschaft gegeben wird."
(EESC-Stellungnahme, Plenum Februar 2022)
Das PCP-Verfahren ist ein legitimes EU-Instrument für marktferne Forschungsfinanzierung — in der Richtlinie 2014/24/EU vorgesehen und EU-weit genutzt. Preisoffenlegung bei Pandemie-Vorausverträgen kann Verhandlungspositionen schwächen. Und das EuG-Urteil betrifft Verhandlungen von vor HERAs Gründung — nicht HERA-spezifisches Versagen, sondern Kommissions-Versagen.
Was diese Einwände nicht erklären: Warum die Vertragsbedingungen der COVID-Rahmenverträge von 2022 — nach HERAs Gründung — nicht öffentlich sind. Warum das EP 2022 Transparenz forderte und vier Jahre später keine Umsetzung dokumentiert ist. Ob die IP-Rechte an den F&E-Ergebnissen der 225-Millionen-Influenza-Verträge bei der EU verbleiben oder an die Auftragnehmer fallen — das geht aus den nicht-öffentlichen Vertragsbedingungen nicht hervor.
Befund#
HERA wurde im September 2021 per Kommissionsbeschluss gegründet — ohne Parlamentsdebatte, ohne die für EU-Agenturen üblichen Kontrollmechanismen. Das Gericht der EU bestätigte im Mai 2025 rechtskräftig, dass die Kommission bei den Beschaffungsverhandlungen, die HERAs Gründungskontext prägten, gegen EU-Transparenzrecht verstieß. HERAs eigene Vergabepraxis — Rahmenverträge ohne Preisoffenlegung, PCP-Verfahren ohne IP-Transparenz — repliziert das Muster, nicht die Ausnahme.
Der EESC hat das formell gerügt. Das EP hat Transparenz gefordert. Das Gericht hat die Rechtsverletzung bestätigt.
Die Behörde macht weiter.
